Место в детском саду предоставлено

ОБЗОР

правоприменительной практики реализации права на доступное и бесплатное образование в сфере дошкольного образования по результатам рассмотрения обращений граждан, поступивших к Уполномоченному Омской области по правам человека

В 1 квартале 2019 года в адрес Уполномоченного Омской области по правам человека (далее – Уполномоченный) поступило 16 обращений по вопросам реализации прав граждан на образование. Более трети из которых (6 обращений) составляют обращения родителей в интересах несовершеннолетних детей, выражающих несогласие с результатами текущего комплектования бюджетных образовательных учреждений города Омска, реализующих образовательные программы дошкольного образования (далее – дошкольные учреждения). Ни одного обращения из муниципальных районов Омской области по данной тематике не поступало. Вопросы экономической доступности (платности услуг) дошкольного образования жителями Омской области не поднимались.
Отказы органов управления в сфере образования в выдаче направления в дошкольное учреждение в виду отсутствия свободных мест, нарушение преимущественного права на определение в дошкольное учреждение детей многодетных семей, одинокой матери расцениваются гражданами, как нарушение конституционных прав на доступное и бесплатное дошкольное образование и послужили поводом для обращения к Уполномоченному в защиту интересов несовершеннолетних детей.
Регулирование правоотношений в данной области закреплено рядом нормативных правовых документов.
В соответствии со статьей 43 Конституции Российской Федерации каждому гражданину гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
Законодательные гарантии конституционного права ребенка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», а также в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 273-ФЗ).
В силу статьи 67 Федерального закона № 273-ФЗ получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев.
При этом в силу части 4 настоящей статьи Федерального закона № 273-ФЗ в приеме в государственную или муниципальную образовательную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест.
В случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации по месту жительства ребенка разрешается вопрос об его устройстве в другое дошкольное учреждение.
Количество групп в дошкольных учреждениях и их наполняемость определяется в соответствии с действующим законодательством, с учетом санитарных норм и условий образовательного процесса, предельной наполняемости.
На основании Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» перед Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации поставлена задача достижения к 2016 году 100 процентов доступности дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет.
Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать прием на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.
Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 22.06.2016 № 5-КГ16-73, юридически значимыми для дела обстоятельствами являются: достижение ребенком двухмесячного возраста; наличие права на преимущественное предоставление места в детском дошкольном учреждении; наличие (отсутствие) мест в детских дошкольных образовательных учреждениях, наличие (отсутствие) лиц, имеющих право на преимущественное обеспечение местом в детском дошкольном образовательном учреждении; в случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации по месту жительства ребенка факт обращения родителей (законных представителей) ребенка для решения вопроса об его устройстве в другую общеобразовательную организацию в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования; принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственное управление в сфере образования или органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования мер по устройству ребенка в другую общеобразовательную организацию в целях обеспечения права ребенка на получение дошкольного образования.
В силу подпункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), статьи 9 Федерального закона № 273-ФЗ на органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию сети дошкольных образовательных учреждений для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье.
В соответствии с пунктом 1 Порядка комплектования бюджетных образовательных учреждений города Омска, реализующих образовательные программы дошкольного образования, утвержденного приказом департамента образования Администрации города Омска от 20.02.2017 № 6 «О комплектовании бюджетных образовательных учреждений города Омска, реализующих образовательные программы дошкольного образования» (далее – Порядок), комплектование осуществляется комиссией департамента образования Администрации города Омска по комплектованию бюджетных образовательных учреждений города Омска, реализующих образовательные программы дошкольного образования соответствующего административного округа города Омска (далее – Комиссия).
Согласно пунктам 17, 18 Порядка комплектование дошкольного учреждения производится при наличии свободных мест, в строгом соответствии с очередностью детей, нуждающихся в услугах муниципального дошкольного образования.
При выдаче направления в дошкольное учреждение Комиссия учитывает дату рождения ребенка и дату регистрации ребенка в Книге учета будущих воспитанников дошкольных учреждений (далее – Книга учета). Комиссией может быть отказано в выдаче направления в дошкольное учреждение только в случае отсутствия свободных мест.
По результатам рассмотрения 6 обращений к Уполномоченному по вопросам предоставления мест в дошкольном учреждении в 4 случаях, когда детям, достигшем возраста 3 лет по состоянию на 1 сентября текущего года, отказано в выдаче направления в детский сад по причине их постановки на учет в более поздние сроки (регистрация в Книге учета под более высоким порядковым номером), даны разъяснения основных положений Порядка в части соблюдения принципа очередности и порядка предоставления места в другом дошкольном учреждении.
В ситуации, когда одинокая мать Н.Н., воспитывающая ребенка в возрасте «__» лет, обратилась с жалобой на отказ Комиссии в предоставлении места в детском саду по результатам комплектования в виду того, что, по ее мнению, ребенок имеет право на преимущественное обеспечение, так, как воспитывается только матерью, Уполномоченный по итогам проверки, проведенной при рассмотрении обращения Н.Н., вынужден встать на сторону Администрации города Омска.
Поскольку в приложении № 5 Порядка, содержащем перечень категорий граждан, имеющих право на внеочередное и первоочередное право на определение детей в дошкольное учреждения, не указана категория граждан «дети одиноких матерей», потому ребенок Н.Н. не может быть устроен в детский сад вопреки установленной очередности. В данном случае отказ Комиссии обоснован отсутствием свободных мест в дошкольном учреждении, указанном в заявлении родителя, заявителю предложено место в другом детском саду.
Рассмотрение жалобы многодетной матери Ж.В. на решение Комиссии, напротив, побудило Уполномоченного встать на противоположную Администрации города Омска позицию и добиться выдачи направления ее ребенку места в том дошкольном учреждении, которое указано в ее заявлении.
Уполномоченный дважды обращался к Мэру города Омска в интересах ребенка многодетной матери Ж.В. с просьбой проверить обоснованность отказа в предоставлении права на посещение ее сыном бюджетного дошкольного образовательного учреждения города Омска «Детский сад «…». Первоначально заявителю предлагалось место не в том дошкольном учреждении, куда ходили двое старших детей, окончательный результат рассмотрения обращения – право на первоочередное предоставление места многодетной семье восстановлено, выдано направление в истребованный детский сад.
Вместе с тем, не всегда многодетной семье находится возможность выдать направление в желаемый детский сад.
Так, семья М. обратилась в Комиссию с заявление на предоставление места в детский сад № «…» для третьего ребенка, 2015 года рождения. Ребенок зарегистрирован в Книге учета 2?.08.2015. Документ, подтверждающий первоочередное право на определение ребенка в дошкольное учреждение, предоставлен 2?.01.2019. По данным автоматизированного информационного сервиса «Электронный детский сад», размещенного на официальном сайте Министерства образования Омской области (mobr.omskportal.ru), на момент обращения к Уполномоченному льготная очередь девочки в дошкольное образовательное учреждение «Детский сад № «…» была 3, в следствии чего родителям предложено место в другом дошкольном учреждении. После несогласия родителей – предпочтение семьи в выборе детского сада удовлетворено.
Таким образом, обобщив вышеизложенную правоприменительную практику устройства детей в дошкольное учреждение, следует заметить следующее.
Каждое обращение по схожему вопросу требует индивидуального рассмотрения с учетом очередности, возрастного принципа комплектования групп детей и наличия права на внеочередное либо первоочередное устройство.
Наличие очередности не ограничивает граждан Российской Федерации в конституционных правах на получение доступного и бесплатного образования, а лишь определяет порядок поступления детей в детские сады на законных основаниях.
Прозрачность контроля за выдачей направлений в дошкольное учреждение обеспечивается за счет функционирования информационной системы учета детей дошкольного возраста «Комплектование», интегрированной с подсистемой ЕПГУ «Концентратор услуг», а также сервиса «Электронный детский сад», размещенного на официальном сайте Министерства образования Омской области по адресу: http://mobr.omskportal.ru/.
Востребованность в открытии групп для возрастной категории детей до 3 лет в Омской области более чем актуальна, как и во многих других регионах.
Обзор соблюдения конституционных прав граждан на доступное и бесплатное дошкольное образование не может быть полным, если оставить без внимания вопросы устройства ребенка в другое дошкольное учреждение с соблюдением принципа его приближенности к месту жительства ребенка.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15.05.2006 № 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.
Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.
Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.
При отсутствии свободных мест в истребованном детском саду Комиссиями не всегда предлагаются места в других дошкольных учреждениях с учетом их физической доступности.
Вместе с тем, исходя из пункта 2.1 Постановления Конституционного суда Российской Федерации № 5-П от 15.05.2006, доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.
Требование безопасной физической досягаемости (территориальной доступности) детских дошкольных учреждений, реализующих общеобразовательную программу дошкольного образования, напрямую исходит из необходимости обеспечить общедоступность дошкольного образования для всех детей вне зависимости от их места (адреса) проживания.
Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17.08.2016 № 573/пр утвержден и введен в действие с 18.02.2017 Свод правил «Здания дошкольных образовательных организаций. Правила проектирования» (далее – Свод правил), который применяется к проектированию, строительству и эксплуатации помещений, отдельных зданий и комплексов зданий дошкольных образовательных организаций, предназначенных для временного пребывания детей далее – ДОО). Свод правил применяется к ДОО, расположенным в городских и сельских поселениях, в том числе к зданиям ДОО, отдельно стоящим, а также пристроенным или встроенно-пристроенным (частично) к зданиям другого функционального назначения (жилым, общественным, многофункциональным), режим работы и санитарно-эпидемиологические условия которых не противоречат работе ДОО (пункт 1.4 Свода правил).
Пунктом 5.1. Свода правил определен радиус доступности обслуживания от места проживания до ДОО общего типа, который должен быть не более (за исключением специализированных учреждений):
- 300 м – в крупнейших, крупных, больших и средних городах;
- 500 м – в малых городах и сельских поселениях, при малоэтажной (1-3 -этажной) застройке.
Данные правила направлены на охрану здоровья детей при осуществлении деятельности по их воспитанию, обучению, развитию и оздоровлению в дошкольных организациях. А в силу того, что они утверждены нормативным правовым документом уполномоченного органа управления они являются обязательными для исполнения всеми гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с проектированием, строительством, реконструкцией, эксплуатацией объектов дошкольных организаций, воспитанием и обучением детей, а также с оказанием услуг по уходу и присмотру за детьми, не связанных с образовательной деятельностью.
Остается только заметить, что приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 08.04.2014 № 293 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам дошкольного образования» определены правила приема граждан Российской Федерации в дошкольные учреждения (далее – приказ Минобразования № 293).
Согласно пунктам 4, 6 приказа Минобразования № 293 правила приема в дошкольные учреждения должны обеспечивать прием в образовательную организацию всех граждан, имеющих право на получение дошкольного образования.
Правила приема в государственные и муниципальные образовательные организации должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение дошкольного образования и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация (далее – закрепленная территория).
Образовательная организация обязана ознакомить родителей (законных представителей) со своим уставом, лицензией на осуществление образовательной деятельности, с образовательными программами и другими документами, регламентирующими организацию и осуществление образовательной деятельности, права и обязанности воспитанников.
Государственные и муниципальные образовательные организации размещают распорядительный акт органа местного самоуправления муниципального района, городского округа (в городах федерального значения – акт органа, определенного законами этих субъектов Российской Федерации) о закреплении образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа, издаваемый не позднее 1 апреля текущего года.
Копии указанных документов, информация о сроках приема документов размещаются на информационном стенде образовательной организации и на официальном сайте образовательной организации в сети «Интернет». Факт ознакомления родителей (законных представителей) ребенка с указанными документами фиксируется в заявлении о приеме в образовательную организацию и заверяется личной подписью родителей (законных представителей) ребенка.
При этом федеральное законодательство не наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельного определения радиуса пешеходной доступности дошкольного учреждения для того или иного ребенка, а в силу положения части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Поэтому возможное замечание о том, что обязательность соблюдения территориальной доступности не урегулирована федеральными законами, считаем несостоятельным.
Следовательно, требование родителей обеспечить своего ребенка местом в детском саду рядом с местом проживания (либо в другом дошкольном учреждении с учетом физической доступности) является основанным на правовых нормах и поэтому обязано быть удовлетворено учредителем муниципальных детских садов.
Для формирования представления о мерах, принимаемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления для обеспечения реализации конституционных прав граждан на образование предлагается вниманию информация, опубликованная на официальном сайте Министерства образования Омской области (прилагается).

Приложение

В рамках государственной программы Омской области «Развитие системы образования Омской области», утвержденной постановлением Правительства Омской области от 15.10.2013 № 250-п, предусмотрены мероприятия по ликвидации очередности на зачисление детей в дошкольные образовательные организации.
В период с 2013 по 2018 год посредством строительства современных зданий для размещения муниципальных дошкольных организаций и пристроек к действующим зданиям муниципальных организаций создано 4,5 тыс. мест. Вместе с тем в указанный период посредством различных инструментов сокращения очереди (реконструкция, ремонт, материально-техническое оснащение зданий образовательных организаций) создано 23,3 тыс. мест дошкольного образования.
Создано 1,5 тыс. мест для детей дошкольного возраста в приобретенных в собственность Омской области, муниципальных образований Омской области зданиях с земельными участками для размещения государственных и муниципальных дошкольных организаций.
Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», СанПиН 2.4.1.3147-13 «Санитарноэпидемиологические требования к дошкольным группам, размещенным в жилых помещениях жилищного фонда» содержат оптимальные требования к дошкольной организации при сохранении качества услуг и безопасности условий их предоставления.
Постановлением Правительства Омской области от 29.01.2014 № 5-п «О мерах по реализации пункта 6 части 1 статьи 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее – постановление № 5-п) утвержден порядок определения объема и предоставления субсидии на финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.
Постановлением Правительства Омской области от 31.05.2017 № 154-п «О порядке предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям-производителям товаров, работ, услуг в сфере дошкольного образования» (далее – постановление № 154-п) утвержден порядок предоставления субсидии юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг в сфере дошкольного образования на возмещение части затрат в связи с реализацией адаптированной образовательной программы дошкольного образования для детей с тяжелыми нарушениями речи и осуществление присмотра и ухода за детьми с тяжелыми нарушениями речи.
В соответствии с постановлением № 5-п в 2018 году предоставлена субсидия на финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам на оплату труда работников (за исключением работников, обеспечивающих оказание услуги по присмотру и уходу за детьми, не связанной с оказанием образовательных услуг), приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, специальных учебников и учебных расходов, иной учебной литературы (за исключением обеспечения доступа к информационно-телекоммуникационным сетям), обеспечение дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечение безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья обучающихся в объеме 128 241,4 тыс. руб., в том числе:
- на дошкольное образование – 82 827,1 тыс. руб.;
- на общее образование – 45 414,3 тыс. руб.
Всего за период с 2013 года по 2018 год частным образовательным организациям предоставлена субсидия в рамках постановления № 5-п в объеме 574 967,6 тыс. руб., в том числе:
- на дошкольное образование – 360 159,5 тыс. руб.;
- на общее образование – 214 808,1 тыс. руб.
В соответствии с постановлением № 154-п в 2018 году предоставлена субсидия юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, производителям товаров, работ, услуг в сфере дошкольного образования на оплату труда работников, осуществляющих присмотр и уход за детьми, на приобретение продуктов питания, на оплату услуг отопления, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения, потребления газа и электроэнергии (включая их транспортировку по водопроводным, газораспределительным и электрическим сетям), связанных с реализацией адаптированной образовательной программы дошкольного образования для детей с тяжелыми нарушениями речи и осуществлением присмотра и ухода за детьми с тяжелыми нарушениями речи, в объеме 2 342,1 тыс. руб.
Субсидия предоставляется с 2013 года, получателем субсидий являлось одно негосударственное образовательное учреждение, реализующее адаптированную дошкольную программу для детей с тяжелыми нарушениями речи, на базе которой были созданы 24 места для детей дошкольного возраста с тяжелыми нарушениями речи. В 2018 году конкурсный отбор на предоставление субсидий прошли 2 негосударственных образовательных учреждения, создано 36 мест для детей дошкольного возраста с тяжелыми нарушениями речи. Всего за период с 2013 года по 2018 год частным образовательным организациям предоставлена субсидия в рамках постановления № 154-п в объеме 12 343,7 тыс. руб.
Законом Омской области от 18.07.2013 № 1569-ОЗ «О регулировании отношений в сфере образования на территории Омской области» с 01.01.2014 предусмотрено финансирование местных бюджетов на осуществление дошкольного образования в соответствии с региональными нормативами на 1 обучающегося, учитывающими достижение целевых показателей уровней средней заработной платы педагогических работников дошкольного образования. В условиях меняющегося законодательства в методику ежегодно вносятся изменения. Нормативно-подушевое финансирование не применяется для малокомплектных и сельских дошкольных организаций, для которых норматив финансирования не зависит от наполняемости групп.
Охват детей дошкольным образованием (отношение численности детей в возрасте от 0 до 3 лет, посещающих дошкольные организации, к общей численности детей в возрасте от 0 до 3 лет) при плановом значении показателя за год – 16,2 %, фактическое значение в 2018 году по Омской области составило – 18,7 %. Удельный вес численности воспитанников частных дошкольных образовательных организаций в общей численности воспитанников дошкольных организаций равен плановому значению показателя – 3 %.